L’Accord de relocalisation régionale 2/4

La politique sans compromis de protection des frontières de l’Australie devrait être un modèle pour les autres pays.

C’est en substance le message du Premier ministre australien Malcolm Turnbull énoncé en septembre 2016 lors d’un sommet des Nations Unies dédié aux réfugiés à New York. Défendant la politique de son pays en la matière, le politicien a expliqué que:

« s’occuper de la migration illégale, grâce à des frontières sûres, permet de renforcer la confiance des citoyens dans la capacité du gouvernement à gérer les flux migratoires, à atténuer les risques liés à ceux-ci et à concentrer l’assistance humanitaire sur ceux qui en ont le plus besoin. »

« Concentrer l’assistance humanitaire sur ceux qui en ont le plus besoin » : sur le papier le modèle australien sonne plutôt bien. Mais de quoi parle-t-on en réalité ?

Chapitre deuxième

Reprenons l’histoire en 2008, lorsque le travailliste Kevin Rudd décide de mettre fin à la Solution du Pacifique, décriée pour ses coûts et ses dérives. Le résultat de cette action ne se fait pas attendre et les deux années suivantes le nombre de boat-people faisant route vers l’Australie augmente sensiblement. Si durant l’année 2007-2008, 25 demandeurs d’asile ont osé la traversée, ils sont plus de 5000 à avoir tenté l’expérience entre 2009 et 2010.

Alors à l’heure des élections fédérales, la question de la migration se taille la part du lion. Julia Gillard, elle aussi travailliste, parvient à conserver la confiance du peuple d’une courte avance et à former un gouvernement de coalition. Mais elle se trouve face à une opposition libérale-nationale, menée par un Tony Abbott en pleine forme, qui a battu en brèche durant tout le processus électoral le besoin de renforcer les frontières du pays. Ce contexte de compétition entre les deux partis, à la recherche de voix, explique en partie les décisions qui seront prises par la suite.

Rapidement, la nouvelle Première ministre (de 2010 à 2013) s’attaque donc au problème. Comme l’avait fait Howard en son temps, elle prend contact avec divers pays de la région, voyant une solution dans les procédures extra-territoriales. Rien de mieux, semble-t-il, pour couper l’herbe sous les pieds des passeurs, réguler la migration, ou encore faire cesser ces traversées trop périlleuses. Le projet prend du temps à se concrétiser. En juin 2012, face à une arrivée de migrants toujours plus dense, le gouvernement nomme alors un groupe d’experts pour analyser la situation, et tout s’accélère.

Solution à court terme

Leur rapport exécuté en six semaines conclut que les demandeurs d’asile arrivant par ce qui est désormais décrit comme la voie illégale ne devront sous aucun prétexte être avantagés au détriment de ceux qui requièrent une protection depuis l’étranger, par voie légale.  Histoire de ne pas leur donner de raison de s’aventurer en mer. C’est le principe dit du « No Advantage ». Le groupe d’experts, mené par Angus Houston, le Commandant en chef des Forces armées australiennes, identifie vingt-deux recommandations allant dans ce sens, parmi lesquelles figure surtout une meilleure coopération régionale (c’est-à-dire parmi les pays du Pacifique). Il faut légaliser le renvoi des requérants d’asile vers n’importe quel pays et rouvrir les centres de Nauru et Manus. La filière légale doit être améliorée et le nombre de réfugiés accueillis annuellement augmenté.

Mais le panel insiste : une telle stratégie n’est efficace que temporairement. A long terme, le risque est d’établir systématiquement une attente indéfinie au sein des infrastructures extraterritoriales, d’engorger les centres de procédure et de se retrouver avec une Solution du Pacifique bis.

Le gouvernement de Gillard approuve rapidement, et de principe, les vingt-deux recommandations mais n’en appliquera en définitive qu’une partie. Du côté de la filière légale de demande de protection, le programme humanitaire pour les réfugiés passe de 13’750 à 20’000 places par an. Les centres d’accueil offshore sur Manus et Nauru sont rebaptisés « centres régionaux de traitement », la loi adaptée et tout demandeur d’asile arrivant sur territoire australien après la date du 13 août 2012 peut désormais y être transféré.  Nauru accepte les premiers requérants, dont des familles et des jeunes enfants, le 14 septembre 2012 ; Manus ouvre ses portes dans la foulée, le 21 novembre de la même année.

Attente artificielle peu claire

Ce sont les gouvernements de ces deux mini-territoires qui examinent désormais les demandes de protection faites à l’Australie. Les requérants reconnus comme réfugiés sont alors candidats officiels à une réinstallation sur l’île-continent. Et c’est là qu’intervient le fameux principe de « No Advantage ».  L’attente artificielle que l’on impose aux réfugiés, certes reconnus comme tels mais arrivés par voie illégale, préoccupe déjà de nombreuses ONG, dont le HCR, car sa durée « punitive » n’est pas claire. Comment l’établir? Sur quelle base? A partir de quand? Et est-elle suffisante?

A la fin 2012, on dénombre 155 transferts sur l’île de Manus, et 414 sur Nauru.

A la fin 2012 tombe aussi un premier rapport d’Amnesty international Australie :

« Sur Nauru il y a un mélange toxique d’incertitude, de détention illégale et des conditions inhumaines qui créent une situation de plus en plus explosive […] Les droits humains ont été complètement relégués au second plan. […] Le gouvernement australien manque spectaculairement à son devoir de protection des demandeurs d’asile […] et son homologue nauruan est pour l’heure incapable de le faire convenablement. »

Les conclusions sont claires : Amnesty appelle à fermer le centre ou alors à y entreprendre des changements drastiques.
Cette première enquête est suivie par deux autres menées par le Haut Commissariat des Nations Unies aux réfugiés (UNHCR). La première sur Nauru, la seconde sur Manus. Les conclusions vont dans le même sens que celles d’Amnesty : les installations sur les îles sont insatisfaisantes, les conditions difficiles, le cadre juridique et le système de traitement des demandes d’asile ne sont pas entièrement fonctionnels. En clair, les normes de protection des demandeurs d’asile ne sont pas remplies. A Manus, l’organisation se dit aussi « troublée » par les conditions d’existence des enfants transférés sur l’île.

Instrumentalisation politique

Élections fédérales obligent, la course aux voix entre les deux grands partis reprend. Sur son site internet, le Parlement australien décrit la situation comme suit :

« La perception largement répandue dans la communauté, qui veut que l’Australie soit submergée par les demandeurs d’asile arrivant par bateau, continue à influencer fortement la politique du gouvernement et à être un problème politique sensible et clivant. En conséquence, pendant de nombreuses années, le Labour au pouvoir, et avant cela le gouvernement de Coalition (libérale-nationale) ont été mis sous pression pour adopter et maintenir des mesures efficaces pour répondre aux préoccupations de sécurité aux frontières, combattre le trafic de personnes et ‘arrêter les bateaux’ ».

Le travailliste Kevin Rudd est de retour au poste de Premier ministre pour quelques mois après l’éviction de celle qui l’avait remplacé, Julia Gillard. Pour répondre à ces « préoccupations de sécurité » et « to stop the boats », celui qui avait mis un terme à la Solution du Pacifique mise cette fois sur un durcissement des conditions d’asile, plébiscité par la population, et cheval de bataille de l’opposition. Au slogan « No Advantage » s’ajoute celui de « Zero Tolerance » ! Les Premiers ministres australien et papou-néo-guinéen tombent d’accord le 19 juillet 2013 : tous les demandeurs d’asile arrivés par voie illégale sur sol australien seront transférés dans le centre de Manus. C’est le début de l’accord de relocalisation régionale (PNG Regional Resettlement Agreement).

https://youtu.be/t9aVJd6rkX8
(La partie intéressante commence à 1’49)

Si leur statut de réfugiés est avéré, ils y resteront de manière permanente ou seront réinstallés dans un pays tiers, mais ils ne seront jamais accueillis en Australie. En échange, l’île-continent accroît son aide financière à l’archipel. Le 3 août, Nauru acceptera un même accord, et ajoutera que les réfugiés ne pourront pas obtenir la nationalité nauruane.

Ce fameux 19 juillet est aussi le théâtre d’une manifestation pacifique qui dégénère en émeute à Nauru ; réaction ou non à la décision gouvernementale, impossible de le savoir. Plusieurs bâtiments sont détruits et plus de 100 personnes du centre de détention arrêtées. Quelques jours plus tard, un groupe d’employés de l’Armée du Salut qui travaille dans l’établissement de Nauru affirme dans une déclaration publique que :

« cette émeute, bien que choquante, était une conséquence inévitable d’une politique cruelle et dégradante […] Elle est issue de pressions et d’anxiété accumulées tout au long de 10 mois de traitement dégradant. »

Dans la foulée, le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies tance l’Australie. Il affirme que le pays viole les articles 7 et 9 de la Convention en détenant arbitrairement des réfugiés, en ne fournissant pas de recours juridictionnel effectif et en soumettant les requérants d’asile à des conditions de détention « qui leur infligent un grave préjudice psychologique ». Le Comité demande au gouvernement australien de remédier à la situation (ici et ici).

Chaises musicales et durcissement

En septembre, malgré ces décisions, Kevin Rudd ne passe pas la rampe : c’est le libéral-national Tony Abbott qui est élu. Claironnant depuis des années le besoin de renforcer les frontières, c’est un des premiers sujets dont il s’occupe en prenant la tête du pays :

« En fonction depuis une semaine, je souhaite donner de nouveaux ordres à la marine […] pour que les vaisseaux battant pavillon indonésien, conduit par un équipage indonésien et ayant un port d’attache indonésien faisant route vers l’Australie sans raison légale soient renvoyés et escortés jusque dans les eaux indonésiennes ».

Le ministère de l’Immigration et de la Citoyenneté (department of Immigration and Citizenship) devient alors celui de l’Immigration et de la Protection des frontières (department of Immigration and Border Protection) et le dossier est confié à l’armée. Des spots publicitaires sont diffusés dans les pays d’où proviennent les bateaux :

En 2013, les bases du modèle australien d’immigration sont lancées mais de nombreuses autres décisions politiques viendront compléter l’arsenal législatif les années suivantes afin de renforcer des frontières jugées encore trop perméables.

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Lors de la conférence des Nations-Unies, Malcolm Turnbull a donc défendu ce modèle de protection des frontières, reprenant mot à mot la rhétorique de ses prédécesseurs, celle du droit d’un pays de choisir les migrants qu’il accueille afin de mieux protéger ceux qu’il accepte. (Ici, une critique parue ces derniers jours qui met en lumière les travers de ce discours).

Alors si ce modèle remplit bien son rôle d’un point de vue pratique – peu voire plus de bateaux n’osent tenter encore la traversée – il est bien plus discuté pour son aspect humain. Mais ça, c’est l’histoire du chapitre 3, celui de l’Opération des frontières souveraines.

La politique migratoire australienne offshore a fait l’objet de plusieurs textes sur cette plateforme. Les quatre (longs) premiers chapitres offrent une vision complète de la situation basée sur les rapports émanant tant des autorités que d’ONG : La Solution du Pacifique 1/4, L’Accord de relocalisation régionale 2/4, Opération frontières souveraines 3/4 et La non-réponse humanitaire 4/4. Ces textes sont complétés par Qui veut mes réfugiés? ainsi que Changement de lieux… mais pas de politique, Sur la route et Tout ce que nous ne pouvons pas voir.

Sources supplémentaires:  Ici et des lignes du temps retraçant l’historique des camps dit de détention sur Manus et Nauru. Le message de Malcolm Turnbull aux Nations Unies est rapporté par le quotidien The Guardian ainsi qu’un document d’une organisation revenant sur les mythes de la solution dite de Papouasie-Nouvelle-Guinée. Le site du Parlement australien propose notamment une contextualisation avec des chiffres très détaillés du nombre de bateaux ayant atteint les côtes ou les eaux australiennes durant cette période.

Crédit photo: Image symbolique

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